|
摘自：《中国教师报》
全国人大常委会委员柳斌近日撰文指出，通过今年3～5月份全国人大常委会的执法检查，发现新法实施后在取得一定成效的同时，存在较多困难。
新《义务教育法》的颁布和实施，对于保障公民接受义务教育的权利、提高全民族的素质、实施科教兴国和人才强国战略，对于落实科学发展观、推进社会主义和谐社会建设、实现全面建设小康社会目标具有重大的现实意义和深远的历史意义。
一、对原《义务教育法》贯彻执行情况的简单回顾
《义务教育法》的修订是全国人民关注的一个焦点。2003年有近600位全国人大代表提议案要求修订《义务教育法》。如果加上其他议案或建议中涉及义务教育的，则达到全体代表人数的四分之一，是历史上提案人数最多的一项法律修订议案。可见修订《义务教育法》是关系人民群众切身利益的重大问题。
在各级各类教育中，义务教育处于重中之重的地位。这是因为义务教育是我国唯一面向全体公民的教育，其他教育都只是面向部分公民的教育。义务教育由于它的普及性、公益性、强制性，对一个国家国民素质的提高起着基础性的作用。义务教育是决定国家未来的事业。忽视义务教育，其后果是失去未来；抓好义务教育，其结果是拥有未来。
那么，为什么要在目前这个阶段重新修订《义务教育法》呢？在这里，我们需要对原《义务教育法》的贯彻执行情况，作一个简单回顾。
我国的《义务教育法》是1986年制订的。那时正处在改革开放初期，经济体制开始转型，百废待兴，国家财力严重不足。当时《义务教育法》实行的是一种体制下放的办法，即把发展基础教育的责任交给各级地方政府，实行县乡村三级办学、县乡两级管理、以县为主的体制。义务教育的发展主要是依靠人民群众，依靠企业和农民的支持。当时各级政府财政预算投入所占比例还不到义务教育总投入的一半。由于实行“依靠人民办教育”的方针，从1986年到2000年之间，群众中掀起了你追我赶集资办学的可歌可泣的热潮，筹措了数千亿资金投入义务教育，维持了近20年义务教育的高速发展，使人民群众的平均受教育水平由1985年以前的4.3年提高到2001年的8.1年，创造了一大奇迹，为中国经济和社会各方面发展提供了丰富的有较高文化素质的劳动力资源。
但是这个奇迹是以加重企业负担尤其是加重农民负担为代价换来的。随着经济和社会的发展，农民负担过重的问题日益显露出来。农民收入增长缓慢，城乡差别、工农差别越来越大，城乡二元社会结构造成的一些矛盾越来越突出。在这种情况下，国家出台了多项重大措施，包括实施农村税费改革。为减轻农民和企业负担，国家决定停止农村教育集资，取消农村教育费附加的征收，分离企业所办的中小学。由于这些政策的出台，一方面农民和企业负担得到减轻，另一方面却使得农村义务教育经费锐减，许多地方农村中小学不能正常运转，拖欠教师工资现象十分严重，学校危房率逐年上升。为了确保义务教育得到基本的经费投入，修订《义务教育法》已经到了刻不容缓的时候。这就是2003年前后人大代表对“修法”呼声高涨的根本原因。
此外，教育资源配置不合理，地区差距、城乡差距、学校与学校之间的差距过大；各级政府投入责任不明确；“以县为主”的投入体制与多数县财政入不敷出的现实状况形成矛盾；国家转移支付经费总量不足，运作不透明、不规范、不到位等现象，迫切需要通过立法予以改变。严重的高考应试倾向束缚了学生个人的全面发展，也制约了国民素质的整体提高。素质教育迫切需要由政府倡导进而纳入法制体系，上升为国家意志。这些都是促成修订《义务教育法》的重要原因。
新《义务教育法》对培养目标、经费保障机制、管理体制、教师队伍建设、实施素质教育、促进均衡发展、提高教育质量等重大问题都作了新的规定。尤其是采取将义务教育全面纳入国家财政保障范围，明确规定不收学费、杂费，对贫困学生予以补助等重大措施，使我国走上了实施免费义务教育的历史新阶段。
二、当前贯彻《义务教育法》的几点思考与建议
2007年3月～5月，全国人大常委会对《义务教育法》的实施情况进行了检查。新法实施时间不长，但在各级政府和全社会的共同努力下，取得了初步成效。中央和省级财政资金按时拨付到位，投入总量有所增加；资金拨付管理和监控方式进一步完善；农村义务教育保障水平有一定提高；农民教育负担减轻，义务教育阶段“上学难、上学贵”问题基本得到解决，农村学生辍学率大幅下降；农村中小学校舍建设和维修机制正逐步形成；教师工资发放到位，没有出现新的拖欠现象；政府行政部门和学校依法治教意识增强，办学行为进一步规范。从总的情况看，新法实施取得了较好成效。单从经费投入来看，2007年义务教育财政预算达2235亿元，比2006年增加354亿元。对于拥有2亿多在校中小学生的国家来说，财政投入的增长只是迈出了一小步，但从用国家公共财政保障义务教育的机制形成来讲却是走出了一大步。
新法的颁布和实施，赢得了社会各界和人民群众的好评。但应看到，目前仍处于起步阶段，面临的困难还很多，薄弱环节不少。
一是农村义务教育经费保障标准偏低。中西部地区多数县小学生均公用经费约每年140元，初中为生均200元左右。维持水、电及日常教学用品开支已很困难，无力增添教学仪器设备、图书资料及改善办学条件。教室、宿舍、运动场地、卫生设施达不到基本要求。对贫困学生的生活补助覆盖面小、补助标准低。
二是农村教师队伍数量和质量均亟待提高。免收杂费后，不少地方农村教师的津贴补贴失去资金来源，教师实际收入水平下降。
三是“普九”政策性负债亟待研究解决。
四是进城务工子女在人口流入地平等接受义务教育问题尚待进一步落实。
五是在民办学校就读的义务教育阶段学生如何享受公共财政资助的问题需要作出政策性规定。
解决这些问题，使我国义务教育走上健康发展的道路，仍然要下大工夫，要在财政体制和教育体制深化改革上作好文章。
我想从四个方面谈谈我的思考和建议。
（一）调整财政支出结构，大力增加义务教育投入。
我国义务教育已经走过了“依靠人民办教育”的历史阶段，现在正步入由国家公共财政予以保障的历史阶段。这是一个里程碑式的变化。但要真正实现这一变化，目前的财力支持力度仍是远远不够的。必须进一步深化财政体制改革，使公共财政作为社会公共事业经费保障者的角色进一步到位。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定的国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的目标，历经多届政府承诺，至今仍未能兑现。这一事实说明，公共财政需要进一步从企业投资主体地位中转换出来，支出结构需要进一步改革完善，要进一步加大教育投入。
为此，第一，当前要尽快建立义务教育生均成本核算制度和预算管理制度。国家要尽快制订教职工编制标准、工资标准、学校建设标准、学生人均公用经费标准。学校和教育行政部门要学会预算编制方法，掌握预算申报、审批、管理监督等运转程序。合理划分和确定中央、省、市、县各级政府的责任，并使其事权与财权相一致。
第二，要加大省级政府对义务教育经费投入统筹落实的责任。省级政府应责成县级政府按标准将义务教育所需资金全额纳入预算，不留缺口。县级财政预算不能自求平衡的，由省级财政转移支付予以平衡。省级政府要逐个审核各市、县的预算，并使义务教育经费在财政预算中单列。
第三，中央政府应加大对省级政府的转移支付力度，并对省级政府统筹落实义务教育经费的情况予以检查、评估、监督。
（二）把逐步实现教育公平公正的战略重点放在义务教育阶段，积极推动义务教育均衡发展。
我国义务教育城乡差别、地区差别、校与校之间的差别很大。这种差别是由于城乡分割的二元社会结构和公共财政的不到位造成的。义务教育是为每个公民终身发展打基础的教育，因此义务教育的公平、公正是社会公平、公正以及社会和谐的重要基础。推动义务教育的均衡发展则是使每个公民公平、公正地接受义务教育的基本保障。为此，各级政府应当在经费投入、校长和师资力量安排等教育资源配置上向贫困地区和薄弱学校倾斜，加大薄弱学校改造的力度。要继续推进农村中小学危房改造工程并形成长效机制，大力改善农村中小学办学条件；继续推进农村中小学现代远程教育工程，促进优质教育资源共享；继续推进农村寄宿制学校建设工程，支持中西部地区完成“两基”攻坚任务；加大东部地区对西部地区农村教育的支持力度，做好各地区城市对农村学校的对口支援工作，努力缩小地区、城乡之间的差距。要严格规范办学行为，政府及其教育部门不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班；随着学校办学条件差距的缩小，逐步化解择校及高额收费问题；人口流入地政府要加大力度依法解决务工人员子女平等接受义务教育的问题。
（三）大力加强义务教育教师队伍建设。
教育大业，教师为本。教师是教育教学活动的直接组织者，是教育事业的第一资源。办好义务教育，当务之急是建设好一支义务教育教师队伍，进一步提升教师队伍尤其是农村地区教师队伍的整体质量水平。在当前情况下，进一步形成尊师重教的良好风尚，使教师职业成为受人尊敬的职业仍然要做许多基础性的工作。长期以来拖欠教师工资的问题虽已基本解决，但教师工资制度和津贴制度尚待完善，实现教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的目标，仍需从政策制度上予以保障。对在农村贫困地区、边远地区从教的人员，尤应制订优惠政策，实施地区岗位津贴制度，改善其工作环境和生活条件，并采取措施努力解决贫困地区骨干教师流失问题。
（四）把实施素质教育的战略重点放在义务教育阶段。
求得各级政府和广大家长、教育工作者在这个问题上的共识，并形成一种制度，是亟待解决的问题。新法把素质教育纳入法律体系，体现了时代精神，也体现了国家的长远利益和根本利益。只有按照素质教育的理念改革和发展教育，形成新的育人模式，形成新的教育方式方法，才能更好地全面贯彻教育方针，全面提高教育质量，使其面向全体学生，让每个学生全面发展、生动活泼发展的目标落到实处。从目前我国社会状况和教育状况出发，把实施素质教育的战略重点放在义务教育阶段，是切合实际的。义务教育阶段离高考比较远，应试压力相对较小。在义务教育阶段实施素质教育的主要措施有：各级政府和有关部门通力协作，深化体制改革，为素质教育的实施创造良好环境；推进课程教材改革；改进教育教学方法；减少考试次数，更新命题思想和方法；建立综合素质测评制度；切实减轻学生过重的课业负担；重视实践能力和创新精神的培养。
把素质教育的战略重点放在义务教育阶段的关键，一是要坚决切断应试机制由高中阶段向初中阶段延伸的动力。依据《义务教育法》关于“改进高级中等学校招生办法”的精神，可试行把高中招生指标科学分配到各个初中校的办法，大力缓解初中升高中的竞争压力。二是要实施九年一贯制即从一年级到九年级的学制。可以采取初中和小学同校不分段的阶梯式模式，也可以采取初中和小学异校不分段的链接式模式。这里，重要的是小学和初中不再分段，取消小学升初中的考试（包括小学毕业考试和初中招生考试），真正做到免试就近入学。这样我们就可以做到解放学生的头脑，解放学生的视野，解放学生的手脚，解放学生的时空，使学生在课业之外有时间有精力有兴趣去自主阅读，去走近社会，去亲近自然，去感悟关爱，去经风雨见世面，去体验生活的苦辣酸甜。也只有这样，才能培养出具有健康人格和良好素质的社会主义公民，实现提高国民素质和民族素质的远大目标。 |